其中第四项提出，要依法合理设定罚款数额，对尚无上位法而迫切需要先以部门规章设定罚款的最高限额作出了具体规定，而且上述先行所设罚款规定实施一定时间后须分情形作出转化安排。
对补偿款，监察机关并无发还的职权，但为发还清除了障碍，从而使县政府可以依法发还。《行政诉讼法》规定的复议维持决定双被告制度，除了造成行政复议机关穷于应诉外，并没有达到行政复议机关审慎履行复议职责的目的。
行政行为违反报备程序的，应属于可补正的明显轻微瑕疵，其效力不受影响。国家的立法、行政和司法部门，都同时具有控制和协调的双重职能。法院的审判制度，直接目的是解决纠纷、追究法律责任。对相对人相互间的纠纷处理来说，行政机关具有身份上的中立性，并通过回避制度等加以保障。(3)上级主管部门的指导或者领导权，应受其业务范围的限制。
控制职能是一种延续有限政府价值的职能，但添加了平衡的观念。(54)参见曹鎏：《作为化解行政争议主渠道的行政复议：功能反思及路径优化》，载《中国法学》2020年第2期，第176页。政治决断或社会价值的变化，不可能自动转化为宪法规范，规范效力的产生必须经由一套法定的操作规则。
②因宪法现象兼具政治性与法律性，当把宪法视为政治事实时，便产生了实质主义的宪法学或社会学意义上的宪法学。为将宪法发展正式作为学术概念提出，以区别于宪法变革宪法变迁等相关概念，还须通过观念基础考察和概念辨析以明确其词义。强调宪法发展遵循客观规律，表明宪法的研究要上升为一门科学，不能满足于描述客观的宪法现象，还应总结本质的内在联系，提炼出规律以指导实践。宪法规范的稳定性与社会现实的恒动性(14)之间的矛盾是宪法变动的首要原因，也是宪法发展的起点。
⑨参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，商务印书馆2017年版，第295页。④ 为克服形式主义宪法观对于宪法变动方式解释上的不足，需要采取一种实质主义宪法观。
而我们用来界定新中国宪法变动的宪法发展，以及党的十九届二中全会公报提出的宪法法律发展规律，则揭示了我国的实质主义宪法观，即更关注宪法的实质内容并兼顾宪法的规范性与发展的规律性，因而是更符合我国宪法观念和实践需要的概念。因而人民的意志可以决定宪法事实是否被承认，并决定通过哪一机关、按照何种标准、以哪一种方式，将这种事实转化为规范效力。(24)导致宪法变动并非单纯的社会现实变动，而必须是处于时间流变中导致宪法关系变动的重大宪法事实。这是通过在修宪中始终贯彻既定的修宪原则实现的。
第二，宪法发展不同于宪法进化，成文宪法并非纯自然演化的产物，还带有浓重的人工建构色彩，具有二象性。(17)进而言之，判断宪法稳定性与适应性之间的矛盾是否得到缓解，不能只看修宪频率高低，而要看宪法权威是否得到维护。为了维护宪法权威，宪法不能一味趋附现实而频繁变化，但也不应单纯追求形式稳定而脱离现实。前提四：作为对宪法变动的一种评价，宪法发展预设了特定的评判标准。
从构词上看，这一偏正短语由修饰语宪法和中心语发展两个词复合而成，因而其有两个维度的上位概念：在法律—宪法维度上，其上位概念是法律发展。如果宪法变动严格遵循一定机制，按照修宪原则和程序、宪法解释程序等进行，能够符合规范层面、价值层面和社会层面的三重评判标准，那么这样的宪法变动是经过深思熟虑和慎重选择的产物，因而可以说是构成宪法发展。
(21)参见李忠夏：《基本权利的社会功能》，载《法学家》2014年第5期。宪法发展的政治性与法律性各有其界限，受到宪法发展规律的内在约束。
王晨《关于〈中华人民共和国宪法修正案(草案)〉的说明》重申了这些要素。(39)否则，耶利内克所主张的无人表示异议或主张违宪(40)和施密特所说的群众的喝彩(41)也可以导致宪法变动。规范(norm)指向常态(the normal)，常态与规范都是被创设的，而在宪法时刻是可以创设规范的。作为历史现象的宪法发展，是宪法适应性与民主性不断增强、法律性与政治性逐渐协调、普遍性与特殊性相互作用转化的过程。不仅宪法修改有其不可触碰的不可修改条款，而且宪法解释必须戴着镣铐，宪法惯例不得同宪法既有规定抵触。(44)严格遵循这些惯例和修宪程序，既能保证修宪的科学性和正确政治方向，又有利于广泛凝聚共识，确保宪法修改反映人民意志、得到人民拥护。
人民是宪法变动发展的终极意志来源。(43)参见谢维雁：《我国宪法修改原则论析》，载《现代法学》2006年第6期。
综合以上标准，评价一个国家宪法的变动，不能只看变动的方式、幅度和频率这些形式上的指标，而要将宪法变动放在国家社会发展的整体进程中，看能否实现有序的宪法变动，能否充分表达和尊重全体人民的意志，能否实现社会各方的有效参与，能否形成科学化、民主化的宪法发展程序和机制，能否促进宪法共识和良好宪法秩序的形成。世界各国宪法发展不可能有统一模式，但现代宪法以人的发展为终极目的并普遍承认人类共同价值。
就经验的角度来看，1982年宪法的历次修宪报告和草案说明表明我国事实上存在一套行之已久的评判宪法发展的标准，但是其还未被明确表述出来。第二，要认识到我国宪法变动的目的是实现宪法发展，因而选择的宪法变动方式应使该目的得到最大化实现。
⑦参见应松年、张恋华主编：《政府法制通用教程》，中共中央党校出版社2005年版，第38页。(49)在这一进程中，宪法的多样性和普遍性日益受到关注。之所以说它是核心规律，是因为我国现行宪法的一切修改，都紧紧围绕并服务于党和人民事业发展这一核心主题，并由党和人民的意志所推动。(四)宪法发展的多元评判标准 根据前提四，宪法变动后，评判宪法变动的实质内容是否优良，是否构成宪法发展，需要一套评判标准。
(15)韩大元：《论宪法规范与社会现实的冲突》，载《中国法学》2000年第5期。前提三：宪法发展以宪法变动的合宪性为首要前提和形式要求，以合规律性为实质要求和终极追求。
(一)事实变动是宪法发展的起点 根据前提一，事实是考察宪法变动和发展的起点。全球化意味着在普遍主义和相对主义的双重影响下，宪法同其他法律一样正朝着多样性中的统一(unity in diversity)发展，不同国家的宪法既表现出各自的特殊性，又符合现代宪法的普遍性。
(37)拉萨尔在《宪法的本质》之演讲中谓：在一国中存在的事实上之权力关系(the real relation of forces)，即正是宪法的本质。之所以说这一规律是宪法发展的基本规律，是因为其是最显而易见的，其直接体现宪法的发展性，并为其他宪法发展规律的呈现提供条件。
宪法发展规律是对既往的和正在进行的宪法发展经验的高度总结，是基于宪法自身特性，在众多宪法发展方向和趋势基础上概括出来的。无论是美国宪法变革理论，还是德国宪法变迁理论，都不否认事实变动是宪法变动的根本原因。能否广泛凝聚共识是衡量宪法变动是否构成宪法发展的重要指标。制定并成长于改革开放背景下的1982年宪法，不仅是一部改革宪法，也是一部开放宪法，其充分吸收借鉴了世界各国宪法的合理成分，五次修改都遵循人类宪法发展的普遍趋势。
在世界各国的制度竞争中，现代宪法也应该相互学习借鉴。宪法发展的动力既有来自法律系统的内因，也有来自政治系统的外因。
宪法发展这一概念以长期主导中国的实质主义宪法观为基础，带有法治乐观主义和历史进步主义色彩，同时也是已经觉醒的宪法意识的产物。这些规定和限制，构成宪法变动的规范。
这种规律应当是邓小平同志所说的那种客观的不凭个人意志改变的规律。参见维尔纳·霍伊恩：《德国〈基本法〉60年——变迁中的法治国家和民主》，汪磊译，载《中德法学论坛》第8辑。 |
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